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为贯彻落实中央2018年5月发布的《关于将社会主义核心价值观纳入法治建设的立法修改方案》，天津市委多次强调“社会主义核心价值观要体现在法律法规和制度的硬度上”。天津市人大常委会积极落实中央和市委的号召，及时响应社会公众和NPC代表的诉求，将《天津市文明行为促进条例》(以下简称《条例》)确定为2019年市人大立法“一号工程”，经2019年3月29日市十七届人大常委会第九次会议通过，将于2019年5月1日正式实施。《条例》和《天津市精神文明建设促进条例》形成了一个相辅相成、相得益彰的立法配套件，成为中国第一部，构建了从顶层设计到基层实施、从概念解读到行动规划的科学体系。本文介绍了《条例》的主要亮点以及对一些条款的理解和应用，以期为读者提供借鉴。
《条例》的主要亮点和特点
首先，它充分体现了科学立法、民主立法和依法立法的精神。《条例》联合起草小组和市人大有关领导始终坚持科学立法、依法立法的精神，对每一个立法用词进行了数十次认真推敲，确保了立法语言的规范性和严密性；始终遵守《立法法》的规定和地方立法的权威性，并反复与其他现行法律法规的相关规定进行比较和充分协调。例如，《一般规定》第7条的原则规定很好地涵盖并对应了第3章“管理和促进”中每个执法单位的责任和顺序。另一个例子是，第78条的总括规定使得《条例》中对不文明行为的处罚没有遗漏，但也与其他法律法规相联系。始终坚持民主立法精神，坚持问题导向，坚持“能得”和“有效”，通过充分调查、充分宣传、充分宣传，积极营造全民参与、全民实施的氛围；在立法过程中，有50多万人通过信函或网络表达了自己的意见，总结了天津市22个典型的不文明行为，提出了260多条有价值的建议。《条例》的民族先锋性规定至少包括: (一)倡导和鼓励传播中国优秀传统文化，依法享受优惠待遇(第五十条)；(2)加强执法人员的管理和培训，提高执法人员的综合素质和文明执法水平，并提出具体要求(第五十一条和第五十二条)；(三)妨碍驾驶员正常安全驾驶的，可以由公安机关予以处罚或者追究刑事责任(第六十一条)。
二是重点突出，措施有效，不要“大而全”、“小而全”，要坚持“成熟有效”。不文明行为是无所不包的，所以很难完全定义它。在立法决策过程中，市委、市人大领导强调，要从“群众反映强烈”、“不符合时代要求、不符合天津大都市定位”、“天津特色”三个角度梳理天津市不文明行为治理的重点，可谓正中靶心。据调查，符合上述三个特征的突出不文明行为主要有:赤膊“顶撞主人”、“送葬送葬”、“在公共场所烧纸”、“广场舞”扰民、违规养狗、向车外或建筑物外扔垃圾、共用自行车、占用绿地等。所有这些行为都在《条例》中充分体现为立法规制的重点。在法律责任方面，每一种不文明行为都有相应的处罚，并依法按上限进行查处，加大执法力度。例如，在公共场所不听劝阻，不服从公安机关的责令改正，将被处以50元至200元的罚款(第55条)；娱乐场所噪声扰民拒不改正的，处以二百元至五百元罚款(第五十八条)；从建筑物上抛掷物品的，处以500元罚款(第六十三条)。
第三，注重源头治理，区分民俗与不良习惯，而不是简单地惩罚普通公民，而是更加注重增加管理部门的规范责任。《条例》借鉴烟花爆竹和危险化学品管理的成功经验，严格区分民俗和不良习惯，注重从源头上消除不文明行为所涉及物品的来源。以《丧葬祭祀条例》为例，我们充分尊重公墓的合规性纪念设施和居室内的纪念物品，但明确禁止和惩治公共场所的“送路”、“烧纸”等不良习惯，第七十三条规定“制造和销售封建迷信殡葬用品的，由民政部门会同市场监管部门予以没收，并处制造和销售金额三倍的罚款”，从根本上遏制和清理殡葬活动。《条例》还在“管理与推广”专章中使用了14条，在其他章节中使用了14条，共28条(占全部条款的三分之一以上)，突出了行政部门的日常职责。例如，《条例》第32条和第77条规定了遵守承诺的共同激励措施和违反承诺的共同纪律措施，第80条规定了执法人员玩忽职守的行政和刑事责任。
四是符合推进立法的先进理念和技术，更有利于公众接受和实施。按照立法模式的发展轨迹，立法一般分为三个阶段:示范立法、管理立法和促进立法。20世纪后蓬勃发展的社会法代表了以促进和推动基础产业和弱势产业或社会公益为主要目的的促进性立法。它不是简单地解决“不能做什么”的问题，而是特别注意促进指导和提倡奖励的立法政策的应用。《条例》坚持以人为本、奖罚结合、社会共治、系统推进的立法推进原则，大量使用“促进(促进)”、“表彰”、“优待(优惠)”、“引导”、“协调”、“参与”、“共享”等词语，建立了大量的指导规范、自愿规范和鼓励奖励规范。这些规范，当与适当数量的强制性规范有机结合时，将更有利于法律的普及和遵守。正如著名法学家哈特所指出的，“我们必须承认没有制裁的法律规范的存在，与制裁的规范相比，它可能在社会生活中发挥更重要的作用”。
对《条例》部分条款的理解和应用
首先，如何理解“国家公职人员、教育工作者和公众人物”的范围，他们应该发挥模范作用。国家公职人员的范围一般由《公务员法》的范围决定。在实践中，依法执行公务的人和在国有企业、居委会、村委会中执行公务的人也属于国家公职人员；公职和非公职之间的区别不是基于身份，而是基于是否履行公务。教育者，包括在各种教育机构中履行教育职责的教师，包括私立教育机构中的教师，但一般不包括教育机构中的工人和劳动者；教育机构的行政人员应根据其履行职责是否具有教育功能和性质来确定。如果他们有教育工作的性质，即他们有更高的道德和文明的义务，他们也应该发挥模范作用。社会公众人物一般指非公职人员和非教育工作者中其他行业的先进人物；社会公众人物不同于“名人”，名人指的是行业中的高级人物。他们一般都有“劳动模范”、“先进个人”、“优秀工人”等荣誉称号，或者是业内知名人士。
第二，如何理解奖励先进文明人所涉及的“及其亲属”。《条例》第四十八条和第四十九条中的“宣传奖励”是对先进文明人亲属的奖励或优待。立法没有使用“及其近亲”一词，而是使用了“及其亲属”一词。原因如下:(1)“近亲属”一词在法律上有着不同于日常生活的特定含义和范围，在我国民法、刑法和行政法的管辖范围上有明显的不同。(2)《天津市献血条例》中享受优惠待遇的人员范围为“本人及其家庭成员”。在《天津市人体器官捐献条例》中，“捐献者的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女”。《天津市保护与奖励条例》的优待对象是“勇者之家”，因此，我对“及其亲属依法享受优待或礼遇”的表述更加精确和严谨。
第三，如何理解公共秩序中不文明行为的规制。在立法咨询过程中，有些同志不太明白《条例》第五十五条中的“赤膊上阵”、“大声喊叫”、“随意插队”、“占别人的座位”(占座位)等字眼，会否被罚款50元至200元不等，认为这是有点“小题大做”或“现象太普遍，难以实行”。我们认为，《条例》的规定严谨、适度、具有可操作性:(1)根据《条例》，只有在公共场所赤膊上阵、随意插队、占座位、不听劝阻的人才会受到处罚。如果你听劝阻或命令它被及时纠正，你将不会受到惩罚；(二)“大声喧哗”是指在应当保持安静的公共场所大声喧哗，且“不文明行为”意图明显，不听劝阻，拒不改正的；(3)不文明行为的行为或现象是固定的，公共监控中的视听资料或电子证据具有法律效力，不仅可以作为处罚的依据，而且可以有效替代人工监管，有效减轻执法人员不足的压力。综上所述，上述四种行为在各国的文明秩序中都被认定为不文明行为，我国的《治安管理处罚法》中并没有规定。因此，在《条例》中对其进行适当的规范是合理的。
第四，如何理解交通规则对不文明行为的影响。《条例》规定，行人闯红灯和越过护栏将被罚款50元。向车外投掷物品，不礼貌或避开行人，不按规定停车的，由交通管理部门处罚。故意丢弃、毁坏或者非法占用共用车辆及相关设施的，由公安机关予以处罚或者追究刑事责任，体现了交通文明的更高要求。《条例》的立法依据是充分的:中国《道路交通安全法》第47条规定“机动车...行人过马路时应避免”，而第56条规定“机动车应停放在规定的地点”，第62条规定“行人...应遵循交通信号灯的指示”，而第63条规定“行人不得跨越或依赖道路隔离设施”，“道路交通，关于“共用车辆及相关设施”，我们可以作出扩大的解释，包括共用自行车、共用汽车和自助加油设施以及共用或自助充电装置的共用交通工具。(转自《天津日报》)
